TOD取胜之道——做好城市运营

01

城市轨道交通

利国利民，却不赚钱！

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无地铁，不城市！

全国城市都在争相上马轨道交通项目，根据人民日报报道：截至2020年12月31日，全国（不含港澳台）共有44个城市开通运营城市轨道交通线路233条。2019年1月，武汉轨道交通第四期建设规划已获批，建设项目总投资1,469.07亿元，正加快建成世界级地铁城市。2020年，轨道交通让西安进入「都市圈时代」：东至临潼、西至西咸、北至机场……八条轨道交通开通。然而，城市轨道交通虽好，但其开发投资巨大、建设成本极高，每公里地铁的建设成本高达5-8亿元，有的城市4年不吃不喝才能凑齐建设资金。

▼ 全国主要城市地铁地铁投资与财政收入示意

建得起，养不起，更是很多城市轨道交通发展面临的难题。大部分城市面临「入不敷出」的经营压力。

2018年，30多座城市共花了超过6,000亿元修建包括地铁在内的城市轨道交通，但只有少数城市的城轨运营实现收支平衡。

▼ 绝大多数城市地铁公司都在亏本经营，政府的大额补贴已成为常态

从全球经验看，城市轨道交通也大多依靠政府补贴，难以持续发展。如伦敦地铁由政府承担100%建设投资和运营投入，并提供优惠措施，政府对低于最低回报率的差额进行补贴；首尔地铁长年处于严重亏损状态！每年亏损折合人民币20亿元以上……

▼ 伦敦地铁投资、运营由政府承担

那么，在当下过「紧日子」的情况下，政府与轨交公司要如何实现城市轨道交通的可持续运营呢？

02

城市轨道交通

如何防范财政风险？

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面对困局，政府与轨交公司采取多种手段保障轨交开发运营。

1. 制定严格的城市地铁准入门槛

政府与轨交公司应该先想清楚一个问题：这个城市该不该修地铁？

很多小型城市的地铁使用率及地铁人口密度目标都大大超过大型城市设定的目标值，小型城市可能在一定程度上存在过度投资。因此，国内更要发挥大国优势，减少中小型城市的地铁建设，集中在人口多的大城市，提高地铁线网密度，做好轨道交通！

▼ 2018年国家对城市建设地铁的申报条件进行了更加严格的规定，大幅度提高了相关经济指标

2. 提升票价是对策，却不是良策

在票价提升方面，很多城市如深圳、南京、沈阳等，也都蠢蠢欲动，但碍于市民和舆论的压力，很多都没有得以实施。

2019年2月起，武汉开始执行新的分段定价政策。根据计算，提价之后，武汉地铁在9-48公里内的票价与广州、深圳、杭州并列全国第二，武汉人民直呼坐不起。

▼ 武汉轨道交通车辆（来源：Wikipedia）

3. TOD是实现双赢的不二法则

经过多年实践，TOD（公共交通为导向的城市发展模式）一定是实现双赢的最佳途径。TOD表面上看是以交通运输为导向的一种发展模式，但是实质上却是一种城市运营模式。

▼ TOD开发模式

从土地价值方面来讲，它能够做到回收土地溢价，通过轨道交通带来的周边土地升值和物业运营收益，弥补地铁建设和运营成本的亏空，确保地铁运营的可持续性，并实现更加公平的土地增值收益分配。

从城市发展的角度来讲，它可以引领城市拓展，在一些尚未开发的城镇化片区，通过TOD导向的城市规划，可以优化城市空间格局，并引导土地升值潜力逐步释放。

▼ 日本柏叶新城，通过TOD解决新城从无到有，全新吸引力的难题

从激发城市活力方面来讲，它能够带动商业振兴，形成城市新中心，为城市更新提供巨大的助力。

▼ 大阪站TOD通过商业开发，重塑城市中心

TOD的其更多作用和利好我们不用在此赘述。那么，什么是决定TOD项目成功营利的关键呢？又有哪些TOD的成功实践经验值得借鉴呢？ 

4. TOD项目成功的关键是什么？

如上所述，TOD实质上也是一种城市运营模式，那么它就一定遵循城市发展的逻辑。

而在新时代，城市的竞争的核心是「人」的竞争。只有形成人的聚集，才能真正的兑现土地价值、社会价值、商业价值，说白了，只有有人来，才能赚钱！

▼ 伦敦国王十字区TOD成为「人才聚集区」

在互联网时代的影响下，透过实体商场越来越没有人气的现状可以看出，人的线下聚集变得越来越难了。而城市轨道交通，具有「强制让人聚集」的先天优势！

根据2021年，成都论坛分享的《中国城轨TOD指数成都解读》，轨道站点会自然集聚人口。另外，以上海为例，在上海早期没有特别强调TOD的情况下，近20年上海轨交站点区域的人口增长速度是城市整体人口增长速度的2.6倍。因此，城市轨道交通发展新思路，就是要「以人为本」协同开发，将「人流动的轨道」，变成「人聚集的场所」！

▼ 伦敦金丝雀码头TOD已成为市民的活动聚集区

在TOD「以人为本」的城市运营模式逻辑下，有很多城市，将城市更新建设与TOD开发相结合，并获得了令人瞩目的成效。

下面我们将通过两个典型案例进行说明。

03

东京涩谷TOD

定制一个引人磁极

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东京的TOD「站城一体化」的开发，走在世界前沿，从近些年发展新动向来看，显现出明显的「与城市融为一体，为人群定制风格」的特征。依托不同城区不同类型车站作为「激活器」，构建「轨道定制城区」。

所谓的「轨道定制城区」，就是针对不同人群，构建不同引人策略，实现轨道交通发展与城市发展的共振！

以日本东京轨道交通为例，TOD的发展抓住了「大城市的发展不是各向同性的，而是各向异性的」的特点，将片区特色与TOD开发融合，通过该定制化的打造，吸引不同人群。

如六本木依托车站打造「艺术化城市生活」，通过艺术、景观、夜色和生活的融合发展，吸引了众多热衷于文化、艺术的年轻人聚集；秋叶原通过站前一体化开发，打造「动漫迷的圣地」；涩谷通过商业中心「引领全球时尚潮流」，成为了年轻潮流人群和工作者的舞台，等等。

▼ 东京轨道交通，串联了一系列各有特色的城区，实现了不同偏好人群的吸引与聚集

▼ 六本木TOD的站城一体化开发

在众多的TOD定制化开发中，涩谷站作为东京都市圈最重要的商业中心之一，通过轨道定制城区，「以潮流时尚的商业氛围，吸引年轻人聚集」，成为了定制化TOD发展模式的典型代表。

▼ 潮流的涩谷（来源：Wikipedia）

涩谷站是日本最大交通枢纽之一，4大铁路公司的9条东京重要铁路干线在此交汇。涩谷早在上世纪90年代便开始TOD项目的开发。

▼ 9条线路在涩谷汇集

第一个综合体项目是涩谷标记Mark City，这也是东急公司第一个车辆段上盖的综合体。

该综合体在开发中灵活运用银座线车辆检修基地、东急巴士专用道路、京王井之头线涩谷站用地的上部空间，贯通了办公、酒店、娱乐设施、铁路车站、地铁车站等，构成了涩谷城市的新活力空间。该项目曾获得2000年日本Good Design Award建筑奖。在TOD模式的带动下，涩谷商圈崛起，成为了东京的三大副都心之一。

▼ 涩谷tod标记Mark City

然而，过去的20多年里，涩谷的人气正在不断下滑（2001-2011年涩谷站乘降人数下降约5%），在各大商圈的竞争下，对人群的吸引力不断减弱。因此导致涩谷车站客流量逐年递减，涩谷商业销售额大幅下降（2001-2011年涩谷商业销售额减少25%）。

为了重振涩谷昔日的风采，东京政府借2020东京奥运会之机，以涩谷车站为中心开展了「百年一遇」的复兴计划。重新为涩谷TOD的发展探索一条新道路，使其在此成为大交通时代下综合性的城市中心。

▼ 涩谷站周边开发建设示意

1. 时尚潮流圣地，年轻人聚集区

地铁站点打造商业综合体，这个并不罕见，但是通过特色商业氛围的营造，用时尚潮流的空间场景，吸引一部分最有价值的年轻人群、从而吸引潮流科技企业再次回归的项目，这样的成功案例却不常见。

涩谷站的TOD发展正是采用了这种定制化的模式，才实现了区域的再次繁荣，其经验十分值得我们学习借鉴！那么，涩谷再开发计划是如何围绕人群开展，针对年轻人，打造多重潮空间的呢？涩谷站的潮流时尚氛围主要体现在三个方面：潮流地标、创意商业、时尚街区。

▼ 涩谷吸引了大量年轻人（来源：Flickr）

①. 潮流地标

涩谷融合多家「潮科技」企业的科创成果，塑造了一个「高大上」的「潮流地标」场景——Scramble广场大厦。

2019年，高230m的涩谷Scramble广场大厦正式竣工营业，并在屋顶设置了一个日本最大的屋顶展望空间「SHIBUYA SKY」，成为东京土地上的又一大绝美地标。

▼ Scramble广场大厦（来源：Wikipedia）

在楼顶360度观景台，可以眺望东京塔、天空树等东京地标，甚至还可以看到日本的文化符号富士山；低头则可以俯瞰涩谷站前的繁华十足路口，与涩谷街景来一张「高空合影」。

这里还经常上演灯光秀，华丽炫目的超高空灯光秀嗨翻全场，为人们带来了深深的震撼，成为了吸引年轻人的利器。

▼ Scramble大厦顶部的灯光秀（来源：Flickr）

②. 创意商业

涩谷众多商业综合体各具亮点。

最新开业的涩谷站大厦内，汇聚了众多「初登陆」的时尚商铺。据统计，在212家进驻商家内，有7家在日本首次登陆，45家在涩谷首次登陆，37家是新形态店铺。再开发后重新营业的涩谷老牌商业综合体「涩谷PARCO大厦」的5层，也悄悄兴起了一种OMO（Online Merge Offline）型的体验式购物空间「PARCO CUBE」。这里汇聚了11家提供体验式购物的商家。顾客可以利用四面巨大的电子展板搜索店铺内陈列的商品，观看实物后，若材质、设计满意，就到五楼正中央的「PARCO CUBE」液晶萤幕与手机连动后下单，物品就会直接宅配到家，再也不用担心购物过多自己无法提回家的情况了。

▼ 涩谷PARCO大厦屋顶活动平台（来源：Flickr）

这些多样化的商业形式，让涩谷重新走上了东京潮流商业的最前沿。

③. 时尚街区

多元创意时尚的氛围，让涩谷成为公认的「年轻人的街区」，它最鲜明的标签是「街头时尚策源地」。

以「涩谷PARCO」为标志，这里已经成为东京的时尚与音乐圣地，是街头潮流生活最前沿的发布地与展示场，更能够为年轻人提供各种全新的挑战机会。

▼ 涩谷的包容性吸引了大量年轻人（来源：Flickr）

休闲娱乐聚集地「中心街」、综合文化设施Hikarie、时尚餐饮风情街西班牙坂、以及丰富多元的节庆，如「涩谷ZUNCHAKA」音乐祭、涩谷万圣节等，都为整个区域的增添了时尚潮流、活力四射的元素。

▼ 涩谷万圣节（来源：Flickr）

在这样的基调和氛围下，涩谷自然地形成了轻松、时尚、人人穿T-SHIRT、脚踩人字拖的潮流街区。这里的科技创新氛围与东京其他地方步履匆匆、领带西装的白领形象形成了鲜明对比。

④. 科技产业中心

如今的涩谷已脱胎换骨，从传统商业区摇身一变成为「潮科技」的大本营！

在这片极具开放性与包容性的文化沃土之上，形成了一个能汇聚大量不同年龄、不同兴趣人群的潮流之都。随之而来就是，不同兴趣的人群为社交网络提供了大量的免费流量，也为社交网络行业制造了更多的应用场景。

▼ 由涩谷STREAM、Scramble大厦等建筑组成的建筑群，正在成为「涩谷比特谷」的中心

因此，这里成为互联网广告行业的最佳选址地。如今在涩谷已形成提供广告主接洽、广告交易、广告精准投放、广告监测分析、创意优化与广告验证等服务的互联网广告产业集群。

04

旧金山环湾站TOD

还城市一个活力中心

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与东京针对不同区域特点，定制化TOD的策略不同，旧金山环湾站TOD不是解决多中心城市的差异化问题，而是打破城市中心衰败的困境。

▼ 旧金山环湾站TOD区域俯瞰

环湾站位于旧金山东南部，曾因码头航运和公交枢纽的兴盛，成为夜店、酒吧、音乐演出聚集区。80年代，码头衰败后，LGBT文化聚集地占领了该区域，环湾站变得破败不堪，平均每日旅客量不足2万人。

更重要的是，作为寸土寸金的市中心，环湾站区域不仅占地大（约40公顷），还是CBD的边界，制约了CBD的「生长」。1999年，旧金山市民投票同意将其拆除，重新开发。2001年，环湾联合管理局(TJPA)成立，与联合旧金山规划委员会共同确立「跨湾项目(Transbay Program)」，希望通过TOD模式实现一个高密度有活力的城市中心。

▼ 拆除前的环湾站区，限制了城市中心的发展（来源：Wikipedia）

在重塑城市中心的目标之下，旧金山希望TOD满足科技回归都市的时代需求——

「硅谷的城市蔓延非常严重，同事们通常不会在一个地方租房，硅谷员工错过了很多社群活动。旧金山则完全不是这样，这些高密建筑本身就是为了聚集住在城市里的千禧一代。」

—— Brian McClendon（Uber地图和商业平台副总裁）

「规模小，尚处在VC期的创业企业通常会选择旧金山作为总部基地，而不是硅谷。」

—— Transwestern商业地产公司合伙人

「在60年代，湾区工程师的梦想是在Menlo Park或Palo Alto（硅谷附近城市）买个乡村别墅。可如今的25岁年轻人不再这么想了。他们想在最酷的城市、最酷的街区、最酷的空间里生活工作。」

—— Margerat O’Mara华盛顿大学历史教授

2008年，加利福尼亚州通过1A提案，即建造洛杉矶至旧金山，穿越硅谷的高铁。

高铁将会把旧金山至硅谷平均通勤时间，由75分钟（101公路车行）降至平均30分钟，这对众多硅谷企业来说，不仅意味着大大降低员工通勤成本，还会提升企业与各个园区之间的交流合作。在旧金山设置办公室，成为众多硅谷科技企业发展的必选项。

▼ 作为硅谷交通动脉的101公路，严重堵车成为常态（来源：Wikipedia）

结合这些趋势，环湾站通过在两个方面的强化，建设TOD。

1. 从通勤目的地，到休闲中心

首先，环湾车站TOD将传统的综合性交通枢纽定位，更换为——城市休闲目的地。

于是我们看到，在形态上：车站绵延5个街区，由波浪形墙面包围，是漂浮在地面之上的「城市地标」。

▼ 环湾车站TOD（来源：Flickr）

在功能上：车站共有5层，地下两层由轨道交通和商业功能组成；地上两层，由办公、零售和公交枢纽构；而顶层则是一座城市公园，这里除了公共休憩空间还设有沉思区、社交区等。从空间到功能，TOD为市民提供了多元化的休闲功能。

▼ 环湾车站TOD剖面示意（来源：smart-cities）

▼ 内部换乘空间（来源：Flickr）

▼ 屋顶公园（来源：Flickr）

多元的休闲环境，也使车站成为硅谷科技人才来此会面、交流的热门「社交空间」。

▼ 车站成为了社交空间（来源：Flickr）

2. 从公交优先，到步行友好

早在1973年，公交优先政策被写入《旧金山宪章》即：任何街道和人行道等公共空间的利用，都应当保障乘公共交通的行使先行权。

但是「公交优先」与现在TOD活力塑造，在很多方面是有冲突的，环湾车站TOD决定牺牲公交优先，发展「步行友好优先」。环湾车站通过增设出入口，在屋顶花园搭建天桥与周边大楼连接等措施，加强与周边街区步行联系。

▼ 环湾车站TOD屋顶的步行网络（来源：Wikipedia）

车站周边部分道路被改造为步行道，移除街道两侧的停车位，以便拓宽人行道，缩短人们穿越马路的距离，并能让司机及时注意到行人，减少事故率。

▼ 环湾车站TOD区域的街道步行化改造（来源：Flickr）

颁布规划细则，以指导环湾车站更外围街道的建设、改造，按照规划要求——街道改造后，公共空间面积不能低于原有面积；鼓励街道两侧建筑底商改造，设置商业、餐饮、零售等功能，提升行人的步行体验，增加街道的人气。

▼ 街道沿线步行化改造（来源：开放地图平台）

当然仅靠规划指导，不足以让街道沿线的业主们，牺牲自身利益让利大众。

在这背后，推动私有空间转为共有空间的是POPS模式（Privately Owned Public Space），该模式的核心是通过容积率奖励等方式，鼓励私有空间公共化，实现公、私空间管理的制约与平衡。

▼ 环湾车站TOD区域的POPS空间（来源：Flickr）

3. 从交通枢纽，到城市新中心

2012年至2016年，旧金山新增就业37.3万，但新增住房只有5.8万间。Mercury News一项问卷调查发现：46%的千禧一代考虑会在接下来几年内离开旧金山，他们将原因归为难以负担的房价。

环湾车站TOD，将新建4,400套新住房，缓解市中心的「居住危机」。这些住房中，有1,326套是经济适用房，租金为当地中位收入的15%，保持30年不变。

▼ 环湾车站TOD区域内的经济适用房（来源：开放地图平台）

同私有空间转为共有空间一样，推动开发企业「心甘情愿」建设经济适房的，依然是一系列配套政策的实施。

如层高奖励政策——项目内经济适用房数量占到住房套数总量的12%，开发商可以获得额外奖励的建筑高度或住房套数；低收入住房税收减免政策——允许经济适房开发者，享受连续10年的税收抵扣（4%或9%）。环湾车站TOD逐步成为职住平衡、功能复合的城市中心。但在后续更长远的时间内，TOD区域能否持续保持活力，就要看区域的运营能力了。2015年，环湾车站区域的The East Cut社区互惠组织成立（市政府与社区联合成立的非营利组织，由土地所有者提供运营资金）。

▼ The East Cut社区互惠组织标识（来源：The East Cut官网）

The East Cut负责管理运营区域内的各类公共活动，如运动比赛、音乐节、艺术节、家庭活动等等；该组织也承担了区域内的清洁和安保工作。

此外，The East Cut根据多元化的公共空间，针对不同人群，打造出丰富的「半日旅游线路」。同时，The East Cut还会负责区域沿街商铺的改造设计方案，以及墙面壁画设计等等，以保障区域风貌、色调的整体性。

▼ The East Cut组织的各类社区活动（来源：The East Cut官网）

至此，以环湾车站TOD为核心的老城区，不止完成了活力的重塑，还促进了市中心的「科技产业」回归——

Transwestern办公地产报告显示，越来越多的硅谷互联网企业开始在旧金山设立第二总部，包括谷歌、脸书（Meta）、苹果；环湾车站区域增加了12.5万就业岗位，其中4万个主要来自科技、商业服务行业；预计到至2030年，环湾车站TOD区域将为城市带来870亿美元GDP。

（来源：Flickr）

05

总结

MEASURE THE WORLD

城市轨道交通运营投入大、难赚钱，而TOD为城市和企业供了一条可投入、可操作的路径。只要抓住TOD的「城市运营」本质，以「聚人」为核心，以「活力塑造」为手段，促进「产业发展」为目标，就能真正实现城市轨道交通的可持续营利。

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